Год назад Министерство внутренней безопасности (МВБ) США предложило новые ограничения на визы для иностранных студентов и журналистов, ограничивая первых четырьмя годами, а вторых — 240 днями без возможности дискреционного продления. Ведомство представило эти ограничения как необходимые для борьбы с визовым мошенничеством и защиты национальной безопасности. Но как тысячи людей отмечали в ходе 32-дневного периода общественного обсуждения, это обоснование не имело особого смысла, а негативные последствия были очевидны: правило нарушило бы освещение в прессе и оттолкнуло бы иностранных абитуриентов от поступления в американские университеты, которые являются важным источником дохода для этих учреждений и главным драйвером экономического роста.

Не обращая внимания на эти возражения, МВБ финализировало свое правило в июле. Хотя это может показаться обычным делом для федеральной бюрократии, процесс, в результате которого появилось это правило, был настолько нелогичным и бездумным, что вызвал предварительный судебный запрет на исполнение лимитов на время рассмотрения судебного иска. В резком решении на этой неделе федеральный судья в Массачусетсе пришел к выводу, что правило МВБ квалифицируется как «произвольное и капризное» в соответствии с Законом об административной процедуре, поскольку ведомство не предложило правдоподобного обоснования, не рассмотрело альтернативы, не оценило предсказуемые издержки и не дало содержательного ответа на аргументы комментаторов.

«Ущерб системе высшего образования и экономике Соединенных Штатов, вероятно, будет катастрофическим», — пишет окружной судья США Ф. Деннис Сейлор IV, назначенный бывшим президентом Джорджем Бушем-младшим, в ответ на иск, поданный организациями, представляющими университеты, преподавателей и журналистов. «Несмотря на масштаб вероятного вреда, выдвинутые правительством обоснования для правила исключительно слабы, а связь между правилом и проблемами, которые оно призвано решить, исключительно призрачна».

Хотя МВБ оценило расходы на соблюдение правила примерно в 250 миллионов долларов в первый год, «реальные ожидаемые издержки выходят далеко за рамки» этой цифры, отмечает Сейлор. Согласно прежним правилам, иностранные студенты могли оставаться в Соединенных Штатах до завершения своих образовательных программ, включая «авторизованную практическую подготовку после окончания учебы». Для лиц, получающих одну или несколько ученых степеней, этот процесс часто занимает более четырех лет.

Игнорируя эту реальность, правило МВБ подорвало бы огромные научные и экономические выгоды, создаваемые иностранными студентами. «Гибкий и гостеприимный подход» к иностранным студентам «позволил высшему образованию США процветать», заявили истцы Сейлору, отметив, что «образование входит в число ведущих экспортеров услуг страны». Эта политика, по их словам, также «помогла стимулировать американские инновации и производительность, поскольку эти студенты и ученые как проводят новаторские исследования во время учебы, так и, если они решают остаться в Соединенных Штатах для работы после окончания учебы, вносят свой талант в ведущие американские компании или даже открывают собственное дело».

Ведущие исследовательские университеты «обычно имеют большой процент иностранных студентов, особенно на уровне аспирантуры и магистратуры», отмечает Сейлор, приводя цифры по Массачусетскому технологическому институту (40 процентов), Гарварду (38 процентов), Северо-Восточному университету (57 процентов) и Бостонскому университету (28 процентов). Политика, которую МВБ хочет отменить, «позволила десяткам миллионов иностранных студентов и исследователей приехать в Соединен Штаты», пишет он. «Это также привело к новаторским исследованиям в области науки, медицины и технологий, значительному экономическому росту и множеству других преимуществ, часто в огромных масштабах».

Получившие образование в США студенты из других стран, большинство из которых получают ученые степени в области науки, технологий, инженерии или математики (STEM), играют огромную роль в экономике США, на их долю приходится четверть стартапов стоимостью в миллиард долларов. Они также непропорционально часто фигурируют в патентах и Нобелевских премиях. С 1990 по 2010 год, согласно цитируемому истцами исследованию, «рост производительности на уровне городов США, вызванный притоком иностранных работников STEM», был «достаточным по масштабу», чтобы объяснить от 30 до 50 процентов «всего совокупного роста производительности в Соединенных Штатах».

Установленный МВБ четырехлетний лимит забросил бы гаечный ключ в этот двигатель открытий, инноваций, прогресса и процветания. Он внес бы новый элемент неопределенности для студентов, поскольку они не могли бы быть уверены, что у них будет время на завершение учебы. Если бы четырех лет оказалось недостаточно, им пришлось бы подавать заявку на продление.

«Любое решение МВБ об отклонении запроса на продление носит исключительно дискреционный и не подлежащий обжалованию характер, даже внутри самого МВБ», — отмечает Сейлор. «Другими словами, чиновник МВБ — на основе ограниченных и расплывчатых критериев и без какой-либо возможности апелляции — получит полномочия прервать академическую, исследовательскую или преподавательскую деятельность любого гражданина не США без какой-либо причины или по любой причине».

Иностранный студент, «которому не хватает одного кредита до окончания учебы», например, «может быть обязан покинуть Соединен Штаты без диплома и без какого-либо выхода из ситуации», пишет Сейлор. «Это привносит, как минимум, высокую степень неопределенности в учебный процесс, что окажет очевидное сдерживающее воздействие на набор студентов».

Согласно опросу Института прогресса 2025 года, цитируемому истцами, 49 процентов иностранных студентов заявили, что они не стали бы поступать в вузы в рамках новой политики МВБ, в то время как 16 процентов потенциальных студентов заявили, что вероятность их поступления снизится, если МВБ начнет применять это правило.

«Даже консервативно предполагая лишь 10-процентное сокращение набора иностранных студентов», заявили истцы, «негативные последствия для американской экономики, вероятно, достигнут десятков миллиардов долларов каждый год». Согласно оценке экономиста Джорджа Мейсона Майкла Клеменса, отметили они, ежегодные потери от такого сокращения в конечном итоге могут составить до 145 миллиардов долларов.

Реакция правительства на такие предупреждения сводилась по сути к пожатию плечами. Хотя МВБ поставило под сомнение расчеты, основанные на данных опросов, оно не представило противоположных доказательств, не говоря уже о том, чтобы предоставить собственную оценку экономического воздействия нового правила. МВБ «суммарно отвергло» критику комментаторов, «отмахнувшись от их опасений как от чисто спекулятивных, основанных на простых прогнозах или не поддающихся количественной оценке», отмечает Сейлор.

«Фактически, поскольку ведомство утверждало, что влияние на набор студентов не поддается количественной оценке, оно фактически пришло к выводу, что стоимость этого влияния равна нулю. И в поддержку собственной позиции оно предложило почти исключительно умозаключительные утверждения, паралогизмы и заявления о «вере» без подтверждающих рассуждений».

В дополнение к экономическим опасениям, критики правила отметили потенциальное сдерживающее воздействие наделения чиновников МВБ полными полномочиями решать, могут ли студенты или журналисты оставаться в стране после истечения сроков их первоначальных виз. «Нетрудно представить, как эта система может быть злоупотреблена для наказания тех, чьи точки зрения или исследования не одобряются чиновниками, принимающими решение», или для «наказания неугодных учреждений», говорит Сейлор.

Комментаторы также выразили беспокойство по поводу того, что визы для прессы «могут быть отклонены в качестве возмездия за неблагоприятные репортажи, тем самым ставя правительственных чиновников в положение, позволяющее наказывать журналистов за осуществление их прав по Первой поправке». Сейлор согласен с тем, что «возможности для злоупотреблений безудержны». В частности, по его словам, существует «очевидная вероятность» того, что «визы иностранных журналистов, критически настроенных по отношению к правительству (или, точнее, к чиновникам МВБ), не будут продлены».

Реакция МВБ на эту озабоченность, как и ее взгляд на экономические последствия своего правила, была не совсем успокаивающей. Ведомство заявило, что «не намеренно делать так, чтобы правило сдерживало свободу слова, поощряло цензуру или приводило к дискриминации по признаку взглядов», и «не имеет данных и не может опираться на какой-либо соответствующий исторический прецедент для количественной оценки или монетизации потенциального сдерживающего эффекта правила».

МВБ также не смогло правдоподобно спрогнозировать выгоды, которые могли бы перевесить издержки, которые оно отказалось рассматривать. Обоснование национальной безопасности для четырехлетнего ограничения на студенческие визы «граничит с абсурдом», говорит Сейлор. «Оно основано почти исключительно на небольшой горстке анекдотов, каждый из которых включал инциденты, которым новое правило никак не помешало бы и которые оно даже не смягчило бы».

Три из этих инцидентов «были связаны с китайскими студентами, пытавшимися сфотографировать военные объекты или учения», отмечает Сейлор. «Два других касались лица, просрочившего свою визу, и российского разведчика, въехавшего в США по [студенческой] визе, полученной с мошенническим использованием бразильской идентичности». Правительство «не предпринимает никаких реальных усилий» объяснить, как четырехлетний лимит «ликвидирует» или «даже сократит» такие инциденты, говорит Сейлор.

«Предположительно, иностранный студент, который хочет сфотографировать военные базы, может сделать это в течение четырехлетнего периода — или, во всяком случае, может сделать это по шестимесячной туристической визе B-1». МВБ точно так же «не объяснило, как четырехлетний лимит помешает лицам получать визы путем мошенничества», отмечает Сейлор.

«Аналогичным образом, для тех, кто просрочивает свои визы, МВБ не предложило никакого реального объяснения того, как Окончательное правило предотвратит или удержит такое злоупотребление в какой-либо значимой степени по сравнению с нынешней системой». Хотя правительство жаловалось, что некоторые держатели виз провели «более 10 лет в статусе студента», говорит он, «нет ничего по сути подозрительного в образовательной и учебной программе, которая длится десять лет, особенно на самых высоких уровнях».

Что касается журналистов, то «МВБ не предпринимает никаких реальных усилий даже для того, чтобы защитить новое правило по существу», пишет Сейлор. «Фактически, оно вообще не предоставило никаких доказательств национальной безопасности или мошенничества и злоупотреблений, и фактически не представило никакого аргументированного объяснения». Официальное обоснование правила настолько хромает, говорит Сейлор, что оно наводит на мысль об скрытых мотивах.

«Слабость связи между правилом и его предполагаемыми обоснованиями», — пишет он, — «вызывает законные вопросы о том, заключается ли его реальная цель не в обеспечении национальной безопасности и защите наших границ, а в достижении других, неразглашаемых целей», таких как «установление большего государственного контроля над академическими институтами и прессой».

Сейлор подчеркивает, что он не выносит суждений о разумности визовых ограничений. Но он приходит к выводу, что МВБ далеко не дотянуло до выполнения требований, налагаемых Законом об административной процедуре.